摘要

近年来，随着公民监督检举意识的高涨以及参与行政活动积极性的不断提高，举报人与行政机关间的矛盾冲突日益凸显。尽管2016年最高人民法院颁布的77号指导性案例对此类案件的可诉性问题明确了具有利害关系的自益性举报人享有行政诉讼原告主体资格的裁判基准。此外，2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条第五项亦规定了出于维护自身合法权益的投诉人享有诉权。然而，当前裁判准则粗疏不一尚难以应对现实中层出不穷的诸如职业打假人滥诉等纠纷频发，彰显出该类案件在理论和司法裁判面临的双重钳制，亟待从司法审查路径对其进行规制。

引言

在我国，举报作为宪法赋予公民行使检举揭发违法违纪事项的基本权益，深刻体现出本土化的民主监督色彩。作为宪法明确规定的一项公民基本权益，举报权的内涵与外延逐步扩展至不同类别的行政管理领域，得以丰富。既是公民参与行政活动的重要表现，也成为弥补公权力机关执法不足的有益补充。当前，行政举报答复行为的可诉性业已成为实践热点及司法审判的常见案由。一方面，对于部分举报人而言，常因得不到行政机关的及时答复和处理遭受权益损害;另一方面，在立案登记制背景下，也滋生出大量恶意行使举报权以谋求利益的诸如“职业打假”等不正当诉讼，造成司法资源浪费等问题。然而，我国目前关于举报制度条款仅以散见的形式见诸于各个行政管理领域的部门规章及规范性文件之中，尚缺乏统一的上位法规定，无法形成完备的权益保障与救济体系。此外，各地法院仍存在裁判标准不统一的同案不同判现象。故而，探讨举报权能否转化为诉权寻求司法救济，既是对现实问题的有力回应，也将裨益于举报制度和行政司法审判的完善。

一、举报答复行为界定

“任何思想的起点，都应该以概念为基点。”举报的内涵随着行政执法领域的扩大日益得到丰富，作为公民参与行政管理活动的主要方式之一，举报权的行使一方面能够起到对社会秩序与公共利益的维护作用，另一方面也内含着对行政机关依法履行监管职责的监督功能，有效弥补了行政执法的不足。当行政机关在收到举报后作出不予立案受理或者未依法全面履行职能等行为时，举报人如果不服，是否均可依诉讼等途径寻求司法救济仍存争议。而判定某一类型的行政行为是否可以纳入司法审查的范围，也即可诉与否的基本前提之一便在于认定该类行为是否具备行政职权要素，符合具体行政行为属性。因此，如欲探寻举报答复行为可诉性，先决问题便在于明晰该行为的行政法律属性。

(一)举报答复行为的定性之辨

答复一词在举报制度的法律规范当中通常表述为“告知”，从基本概念看，该告知行为的内涵与外延容易产生理解上的分歧。首先，答复本身的范围可以仅指当行政机关受理举报后对举报人做出立案与否、及最终对违法事项处理结果的纯粹性告知。从该层面解释答复时，通常会牵涉该告知行为属于行政事实行为亦或行政法律行为。其次，也可以将答复理解为行政机关对举报人所有请求(涵盖举报答复与行政处理)的回应告知行为。申言之，广义上可指行政机关受理举报，后依法进行实际调查处理将结果以书面或者口头方式告知举报人。狭义上，可仅指对举报事项是否立案受理的告知(不包含行政处理行为)。目前，学界对于举报答复行为的性质认定观点莫衷一是。有观点认为举报答复行为仅为观念通知类的行政事实行为，因不具有行政法律行为属性而不应该纳入受案范围；也有观点认为其性质符合行政法律行为，可以接受司法审查。

其中，行政事实行为说最早由德国学者耶利内克提出，是指行政机关实施的并不具有对外发生意思表示，但是客观上可能会产生事实上的影响但并不会直接造成相对人权利义务损害的法律效果，在学理上通常与行政法律行为构成相对概念。举报答复行为的行政法属性认定，有学者主张现实中大量的举报行为是基于维护公共利益而向有关行政机关告发揭露违法违纪事实，行政机关在受理举报事项后立案与否的告知行为以及处理结果的答复属于通知等一般事实行为，不会对举报人或者第三人造成实体或者程序权益损害的法律效果。通常而言，观念通知处于行政行为的对立面体现为一种事实上的行为，与我国当前通说认为的针对公益性举报答复行为不具有可诉性的观点相吻合。以涉及公共领域的诸如食药品领域的举报为例，举报人通常出于维护公共利益、检举揭发违法违纪行为目的而行使举报权。行政机关在立案受理后，并依法实施行政调查处理，而后将处理的结果反馈给举报人。该种答复的目的和效果为事实告知，属于观念上的一般性通知，并不会产生直接影响公益举报人权利义务的法律效果。因而该类答复属于行政事实行为，不具有诉讼救济性。

此外，也有观点认为其属于行政法律行为。自德国现代行政法学奠基人奥托迈耶对行政法律行为提出完整定义后，便在行政法学界成为重要的基础性概念。当前主流观点基本认同了包括主体要件、行为要件和法律结果的三要件说，围绕以上三要件的标准阐释举报答复行为后可得出:首先，行政举报答复行为的主体属于相应行政监管领域内依法具有管辖权的行政机关;其次，尽管举报制度的设立旨在赋予公民一项民主监督权，通过监督举报促发行政机关调查违法行为。表面上二者之间似乎并不会产生某种行政法律关系，但是回归至举报制度的法律规范中，可以得出获得回复或奖励是法定权益，而行政机关立案受理、并开展调查处理活动后负有结果告知职责，实属与举报权相对的法定强制性义务，二者之间构成举报答复的权利义务关系。例如在《消费者权益保护法》《产品质量法》和《强制性产品认证管理规定》等法律、行政法规中时，均以“应当告知”为表述。最后，从法律效果看，因举报权内涵知情权、获得答复权和受奖励权等。而行政机关则负有依法履行立案，不予受理、移送处理，以及是否能在法定期限内做出告知、奖励等义务。故而，答复行为本身可视作行政机关对举报人作出的意思表示，足以造成对举报人依法获得回复、奖励等权利影响的法律效果。概言之，在具备举报制度条款明确规定的前提下，举报答复行为属于行政法律行为，而对于不具备行政法律依据的举报答复行为则一般认为明显不属于受案范围。

(二)举报答复行为的类型化认定

综上两种观点似乎尚不足以精确界定出举报答复行为的性质，无论是将其视作诸如通知等过程性的事实行为，或在未进行区分化认定的前提下，较为笼统地认定为属于行政法律行为，均有失偏颇。笔者认为应当从广义和狭义的角度阶段化地看待举报答复行为。申言之，根据是否涵摄受理举报之后的行政处理阶段而将举报答复行为界分为广义和狭义两种。广义上的答复指涵盖从立案到包含行政处理行为等一系列答复环节。而狭义的答复仅指举报答复行为本身，即是否受理立案、决定调查，不包含后续行政处理行为。本文的类型化认定将立足于具备法律规范依据的广义上的举报答复行为。

首先，根据包含行政处理阶段的广义上的举报答复行为需要进一步区分为程序性和实体性答复两种类型。其中，与举报人获得回复等程序性权益相对，将纯粹的立案、受理与否以及最终处理结果等法定的通知义务视为程序性答复行为;而因行政处理行为有可能会对举报人除举报权益外的实体性权益造成影响的，也即涵盖行政处理的结果答复称为实体性举报答复行为。其次，实体性举报答复行为将依公益还是自益性举报而有所区别。出于维护公益目的的举报人因行政处理行为享有的权益至多属于反射性利益，不属于值得保护利益，行政处理结果回复对举报人造成的影响并不具有直接和实质效果。因此，公益举报人不属于行政处理关系的当事人，不享有诉之利益。而在自益性举报当中，举报人基于个人权益受到损害而举报，此时包含行政处理行为的答复，因行政机关基于法定职责对行政相对人的违法行为做出处罚或行政处理决定，会对举报人的程序或实体性权利均产生实质性影响，若该权益损害属于行政法律规范值得保护的利益，那么此时的答复行为便属于行政法律行为。

在实践中，无论立法或司法裁判，对于立案受理与否的答复和包含行政处理结果的答复区分均较为模糊，容易造成审判客体与诉讼请求不一的矛盾。故而，从规范意义的角度而言，有必要将举报答复行为进行区分化处理。

二、举报答复行为可诉性之争

本文所定义的广义的举报答复行为属于行政法律行为。作为行政行为的下位概念，在探究其可诉性之前，有必要厘清一般行政行为的可诉性标准。行政行为的可诉性是指公民或者其他组织将行政机关作为被告诉诸法庭，由司法机关就被诉行政行为进行审查和判定的基本属性。近代法治社会为了防止权力滥用以维护公民合法权益，而肯定行政行为天然具有可诉性。但是，由于受到一国历史基础、法治发展水平以及司法实务承受能力有限等原因，司法的监督无法穷尽一切。因此，需要通过立法设定诉讼受案范围以规范行政行为的可诉状态。在我国，行政诉讼受案范围主要以行政诉讼法的规定为依据，其他法律或者法规作为补充。除一些特别的或者法律明文规定排除的事项，原则上一切行政行为都具有可诉性。综上，无论是立法还是司法审判，可诉性与否通常以权利义务的实质影响为评判标准。

(一)举报答复行为可诉性的法规范流变

反观当前我国关于举报制度的立法现状，大部分规定仅散见于不同领域的行政法规范中，基本明确受理举报事项的行政机关依法负有告知、反馈、奖励和保护举报人的义务和职责。该类法规范主要由举报权、答复义务和奖励条款构成，但是对于举报人不服答复行为或者行政处理行为的救济规定，仅在《中华人民共和国行政复议法》第9条第1款、《行政复议法实施条例》第28条第2项中有所窥见。其中，最高院曾在2013年就李万珍一案，对举报人是否享有行政复议申请人资格的问题首次作出了较为明确的答复。该答复意见表明本案中行政机关不予立案受理的行为构成行政不作为。该答复的意见对于原告主体资格的认定基本与举报诉讼中原告资格认定的司法裁判思路形成吻合。此外，为有效防止近年来实践中频发的职业打假人谋利的恶意滥诉现象，最高院在2017年8月颁布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，对此类问题专门进行了规定。当中第13条利害关系原理来判定答复行为是否可诉，并明确了针对诸如向明显不具有管辖权的行政机关投诉举报，因不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为起诉的不属于受案范围。该条款凸显出司法实践对于举报投诉人滥诉现象加以严格限制的立场。同时，2018年2月7日最高人民法院新发布的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条、第12条第五项规定，再次明确为维护自身合法权益的自益性举报投诉人享有诉权。由此，虽然缺乏明确而统一的救济规范法则，但是基本可以明确具备法律依据的举报人，依法享有获得回复，奖励以及知情等举报权益，答复行为能否诉诸司法救济的认定关键在于举报人与答复行为有无利害关系，可否享有原告主体资格，即举报人自身合法权益是否确实受到或者可能受行政处理行为的实质影响。

(二)举报答复行为之诉的司法实践考察

由于举报领域范围广泛、类型多样，各地法院对于举报答复行为的诉讼存在审判认知不统一、判定条件矛盾的现象。对此，最高人民法院在2016年发布了第77号指导案例，首次明确“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告资格”的判定基准。现实中，关于检举人因举报得不到答复或及时处理而权益受损的案件不胜枚举。举报权能否转化为诉权寻求司法救济需要进一步对该类案件进行梳理和考证，从而以理论结合实际的法研究思路构建较为完善的可诉性标准。

就公益性举报案件而言，在2017年以前，法院对于举报人的原告主体资格基本遵循了传统的利害关系认定标准。但是在2017年朱乔春和刘广明等典型性案例中（（2017) 最高法行申169 号），关于原告主体资格判断标准发生的变化，法院的裁判要旨明显出现用主观公权和反射利益来阐释举报人是否具有值得保护的合法权益，进而认定利害关系的有无。其次，在如陈瑾荣等案件当中（( 2016) 最高法行申2709 号），被告的诉讼请求之一是主张确认行政处理行为程序违法，法院对该请求进行了实质审查。举报人最终被驳回诉讼请求的理由在于没有足够的证据。显然，该案的审理思路与最高院77号指导性案例存在出入，反映出我国司法审判对举报人的诉讼请求审查较为笼统的情况。也即并未明显区分立案受理与否和最终结果告知的回复，和因举报而开展行政处理系两个不同阶段的行为，往往导致审查对象与裁判结果自相矛盾。尽管这种方式全面地将行政行为的合法性纳入审查范围之中，利于对行政行为的司法监督;但从规范意义角度而言，对两个不同阶段的行为进行区分才更能与原告的诉讼请求相对应，符合逻辑与法理的自洽。

而就自益性举报案件，从大量裁判理由来看，原告主体资格的认定通常是审查重点。出于维护个人利益的自益性举报人一般符合利害关系人标准，具备原告主体资格。其中，2017年的梁志斌再审申请一案便较为完整地体现出了此类案件的裁判思路（( 2017) 最高法行申281 号）。由此，当举报人提出诉讼请求属于对举报答复行为本身程序违法或者存在不作为违法时，司法审判中并未明确区分公益或者自益诉讼请求，一般不对具体的处理行为进行审查，而仅审查举报答复行为本身，以行政不作为的条款进行审查适用;其次，对于举报结果处理不服的情况，则需要通过区分自益性或是公益性目的来分析举报人的合法权益是否遭受了实际影响，此为利害关系有无的判定关键，进而明确举报人是否享有原告主体资格。

(三)举报答复行为可诉性问题的反思

由上述案例的裁判思路可知，尽管存在个别案例认定标准的差异，但是整体上沿袭了以公益举报和自益举报作为区分是否属于受案范围的标准，该思路也与指导性案例一脉相承。但是笔者认为该标准尚存疏漏，难以全面和精准地应对举报答复行为的不同情形，仍然存在以下问题需要重视。

1.立法缺失与司法审查困境

首先，从立法现状看，关于举报类案件可诉性的法律条文零散模糊，举报制度条款中也缺乏司法救济制度的系统规定。其次，由于行政管理范围广泛且种类繁多，法律规范难以详尽所有领域，尚且存在立法空白，此时无法律法规依据的投诉举报权又该如何保障悬而未决。此外，立法的缺失也进一步导致司法审判认知的“各自为政”。主要体现在:一是实践审判中法院通常未对行政举报答复行为本身以及行政处理行为进行界分，此种模糊处理的方式容易导致诉讼请求与审查对象的矛盾;二是不同法院对于同类型的案件仍存在同案不同判的情形，例如在相邻权案件中，法院对于是否属于自益或是公益举报存在认知不一。在毛培旺和王造光两起案件中，即使是出于维护个人私益，法院也最终依据保护规范理论作出不具有可诉性的认定。因此，即使是自益性举报的可诉性也存在与指导性案例裁判要旨或者相关司法解释相悖的情形。三是关于公益性和自益性举报可诉性是否能够一概而论的问题，笔者将于下文作出更为细致的探讨。

2.对自益性举报可诉性的质疑

值得反思的是，在2017年以前的裁判，司法机关对于原告是否具有利害关系的认定核心在于其合法权益是否遭受直接损害或实际影响，且该合法权益的认定通常以行政诉讼法以及司法解释所列举的为限。但是在2017年刘广明以及朱乔春等案件中，可以发现最高院逐步引入德国法的保护规范理论，将主观公权和反射利益标准逐步引入到原告的诉求利益是否属于值得保护利益的认定之中，替代了传统的利害关系准则。申言之，法院对于利害关系的认定不再拘泥于过去仅就是否符合《行政诉讼法》和司法解释对保护利益的列举，而是着重审查行政机关在受理举报并开展实际的违法调查活动过程当中所依据的相应领域的具体行政实体法规范。法官通过综合运用文义和体系、历史和目的等解释方法，寻求该法律法规是否要求行政机关在履行职责的时候应当考量或者可能涉及原告诉讼请求保护的利益，只有当原告主张的诉之利益属于值得保护的主观公权，并且有足够的证据证明该主观公权的确受到行政行为的实质影响，此时便能够肯定举报人享有值得行政法保护的诉之利益，符合原告主体资格。概言之，最高院公布的77号指导性案例以及在2018年出具的司法解释对于公益和私益举报可诉性的粗疏划分，与实践审判出现了偏离，即使是出于维护自身利益的举报也不一定具有原告主体资格。

3.对公益性举报不可诉的检视

关于公益性举报，学界的通说观点认为答复行为属于观念通知的行政事实行为，不属于受案范围。而大量司法审判实践也表明公益性举报人通常不符合原告主体资格，其所主张的诉权属于不值得保护利益而通常被裁定驳回起诉。例如2015年邱某诉工信部对举报未予回复行为违法，一审和二审均因为公益性举报下不予答复和举报人无利害关系为由驳回。从维护行政相对人合法权益以及促进行政机关职权监督的立法价值看，该案当中，举报人依据《中华人民共和国电信条例》的规定，依法行使举报权。尽管工信部并非受理机关，但是也负有告知管辖权转移的作为义务。然而判决认定其并不属于行政不作为的判决，笔者认为值得商榷。故此，并非所有的公益性举报答复行为均不可诉。从相对人程序权利保护角度而言，应当根据是否享有法律法规依据的举报权来认定程序意义下公益性举报回复行为的可诉性。申言之，无论是公益还是自益举报，只要有相应行政管理领域具体的法律法规明确规定举报人享有的权利和行政机关依法负有回复义务，根据权利义务相一致原则，当行政机关没有答复、迟延答复或者不予受理等行为则可以倾向于认定存在行政不作为，依据行政不作为的法律条款依据纳入行政诉讼受案的范畴。

三、举报答复行为可诉性的规制路径

诚如章剑生教授所言“行政诉讼制度必须建立在行政权足够控制社会秩序的基础之上，防止司法权对行政权的过度干预而造成诉讼泛滥，导致行政权控制功能的降低与耗尽。”回溯我国行政诉讼法设置目的以及受案范围的演变历程，对于行政行为的可诉性基本坚持适度扩张的立场原则。在学理上，为因应行政诉讼控权和保障公民权益的宗旨，强化对公权力机关的制约和监督，应当以行政行为可诉的“应然状态”作为理念基础，深化对类型广泛的行政行为可诉性研究。与此同时，亦不能忽视法的安定性而冲破基本的法规范，加剧行政和司法之间冲突。综上，探析举报答复行为的可诉性既要结合当前举报类案件自身的特点，以实然法状态下的受案范围作为基本依托，也要秉持和遵循应然法的理念与逻辑予以完善。

(一)举报答复行为可诉性标准的理论基础与适用

关于行政行为的可诉性标准当前学界的观点仍莫衷一是，通说常以行政职权、权益实际损害、行政行为违法以及法律未明确排除为标准。其中，姜明安学者提出必须具备的两点实质要素为:一是该行政行为确实或者可能对相对人的权利义务产生了实际影响，该合法权益属于值得行政法保护的利益且这种实际影响有证据证明;二为该行政行为本身符合司法审查的范围，也即具备一定的审查必要性和可行性。针对广义角度的行政举报答复行为的可诉性，笔者将以现有受案范围的法规范为逻辑基础，辅以最高院的裁判要旨及相关的司法解释，并结合该类行为自身的特点，构建出如下可诉性标准:一是行政职权标准，因上文已经得出“二阶化”的行政举报答复行为属于具体行政行为，下文将以实体性与拘束力标准进一步细化评判要求;二是从保护规范理论的角度来反思利害关系认定，进而确立该类案件的原告主体资格评判标准;三是权益实际影响标准;四是法律无明确禁止标准。

1.实体性与拘束力标准

该标准是指以行政行为是否对相对人的实体性权利义务产生影响，而划分为程序性和实体性行政行为。其中通常认为实体性行政行为的目的与法律效果将直接作用于相对人诸如财产权、人身权等合法的实体权益，而程序性行为往往服务于实体行为而不具有独立价值，但是如果该行为既作为最终实体处理行为的某个过程性行为，同时自身也具有影响相对人权利义务的可能性，那么该行为也可以纳入到诉讼受案范围之中。该类行为往往兼具双重属性，在举报答复行为中，举报人既享有获得回复的程序性权益，也享有因举报属实而获得奖励的实体性权益。对于没有法律明确规定为依据的举报人的答复行为则属于明显不具备拘束力和实体意义的事实行为，一般情况下多数领域的该类举报答复行为并无进入司法审查范围的必要。否则容易造成诉权滥用，司法资源的浪费。而对于明显具备法律依据的举报而言，此时便需要界分举报人针对哪个阶段的行政行为提出诉讼请求以及自益性和公益性的不同而有所差异。首先，举报人要求行政机关作出的答复行为满足行政行为可诉的职权标准，对此前文已有较为充分的论证，故不再赘言。概言之，举报答复行为本身因具备法律法规“应当告知”的强制性义务规定，故而获得回复权以及受到奖励权均应当得到尊重和保障。从加强民主监督力度等立法意图看，该类权益理当纳入到司法救济范围。而对于内涵行政处理阶段的举报答复行为(即含最终处理结果告知)而言，公益性举报人若不服对行政机关的行政处理行为，通常只享有因处理结果而带来的客观上的事实性利益，即公共利益下的反射利益。该利益不属于值得保护利益，不具有可诉性。就自益性举报而言，是否具备利害关系与是否受到实际影响仍需要结合保护规范理论和案情具体分析，亦不可概而论之。

2.利害关系标准的现实反思

在以往的审判实务中，司法审查通常以具体行政行为侵犯了或者极有可能侵犯公民的实际权利义务为依据，辅以利害关系理论来认定，而鲜少提及主观公权或者反射利益准则。法院裁判惯常将利害关系理解为不利或者实际影响，而在2017年的几大典型案例中，法院的裁判则用主观公权替代了利害关系，“只有举报人享有主观公权即公法所保护的权利和利益，且有证据证明该权益和利益受到行政行为侵害或者可能侵害之虞，才能认为具有利害关系，进而具备诉讼资格。”概言之，对于利害关系的认定及原告资格的判定不再局限于公益还是私益举报，即使是出于维护个人权益的自益性举报人也不一定享有诉权，由此窥见法院逐步引入保护规范理论，以达到严格限制该类案件诉讼（（2017) 最高法行申169 号）。究其原因在于举报类案件大量生发于金融、消费者保护、食药品监管、违法建筑等与公共利益息息相关的领域，牵涉大量关于主观公权和反射利益的划分与认定，倘若人人都以举报为诉，势必会造成滥诉的风险。因此保护规范理论的介入，将更加准确地评判举报人诉权利益的有无，从而达到举报权与诉权转化之间的平衡。

关于保护规范理论最早由德国学者布勒在1914年创立，提出利用保护规范理论审查主观权利的路径首先是寻找该权利是否具有相应的法律法规，而后再通过法律解释等明确该权益是否属于值得保护或行政机关在实施行政行为时应当予以考量的因素。二战过后，另一位德国学者奥托巴霍夫在沿袭布勒理论的基础之上进行了扩展和完善。强调公权利从根本上而言属于宪法赋予公民的诸如财产权和自由权类的基本权益。其次，对于主观公权的解释不能仅拘泥于立法原意，而应当综合运用文义和目的，历史和体系等解释方法，针对现实客观之需求以及特定社会状况，结合比例原则等行政法基本原则，以及公共政策等价值秩序，推导出主观公权。换言之，判断公民是否享有提起行政诉讼的原告主体资格的前提在于是否具备主观公权，主观公权与行政行为之间具有通常具有直接的利害关系，可以通过复议或诉讼等方式寻求救济，而反射利益则不然。德国学者毛雷尔认为:当设定行政法律的目的既包含公共利益，也能够推导出对个人利益的保护，那么就应当肯定主观公权的存在；当行政机关作出某种处分行为或者裁判行为，损害了相对人的合法权益，那么该“受害者”则属于利害关系人，依法享有诉权。但前提在于该权益必须具有法律依据，属于法律意图维护的合法权益，而非违法者或他人的利益。

3.举报人原告资格的适用考量

综上所述，通过引入保护规范理论这一客观基准可以对利害关系的界定进行更明确的限制，因而对原告资格的判定可以划分为两个主要方面:第一，举报人的举报权具有明确的法律规范依据;第二，根据合理的解释方法可以推导出相应规范的立法目的和欲保护的利益中包含投诉举报人的合法权益。通过上文以及司法裁判的分析，笔者认为，在实际裁判适用过程当中，认定举报人是否具有合法的诉权可以遵循以下三步思考路径:首先，审查双方当事人行为时各自依据的法规范;其次，通过综合各种解释方法，在不违背立法原意的基础上，立足于当前个案的现实情况，以相应领域的法律规范作为依据和基础，探究法规范的立法目的和客观旨意，具体分析现实的利害关系。在引用和解释法律规范的时候，应当注重考量该争议规范目的在包含了公共利益的同时，是否还涉及相应领域范围内对于私人利益的维护。最后，在明确举报人是否属于法规范所欲保护的对象范围外，综合比对不同利益之间的比重再做评判。

(二)举报答复行为可诉性的审查

综上，基于广义视野对举报答复行为进行界定，从应然的规范角度对其概念进行二阶段的区分，即把诸如立案、受理与否以及结果的告知视作程序性的答复行为，而将涵盖行政处理行为的告知行为视作实体性的答复行为。其中，只要该程序性的答复行为具有明确的行政法律依据，毋论公益性还是自益性举报，该类具有程序价值意义的答复行为均具有可诉性。而对于包含行政处理行为的结果告知的答复行为，则仍需要根据公益和自益性的不同加以区别。与此同时，依据宪法或者不具有法律依据的举报类答复等属于观念通知的行为一般不可纳入司法审查范围。现结合上文提出的标准，对于两类答复行为的可诉性进行如下审查。

1.程序性答复行为

程序性答复行为即举报人享有相应领域内法律法规赋予的举报权，而行政机关则负有及时回复处理的法定义务，具体表现为行政机关在接到举报之后，要针对立案受理与否、是否存在转移管辖以及最终结果的告知、奖励的落实等进行答复。此时，回复与否将直接影响举报人有关举报权益的获取与保障，该行政行为本身具有独立的程序价值。然而，实践当中司法审判仍然存在因缺乏对行为性质和阶段加以区分的认知，混淆了对举报回复行为本身不服和对最终结果告知不服的诉求，导致公益性举报中举报人对回复行为本身所享有的诉权基本遭到否认，倾向于认定其性质属于观念通知类的事实行为被排除于诉讼受案范围。而学界目前秉持的观点也基本主张公益性投诉举报下的答复行为不属于受案范围，鲜少有基于程序意义角度探讨公益性投诉举报答复的可诉性。笔者认为当前通说观点较为笼统，无法全面而精准地涵盖答复行为本身的阶段性特点。举报人依法享有相应行政管理领域的法律法规所赋予的投诉举报权，包括程序性和实体性权益。其中，与答复相对应的程序性权益即获得答复权，而实体性权益包括获得奖励、请求保护及受到行政处理结果影响等。根据权利与义务相一致原则，尽管举报人对被举报事项不一定享有实体利益，但就答复行为本身，因具有相应领域举报制度的法律法规依据，受理举报的行政机关依法负有立案受理并及时回复、处理举报并将结果告知的法定义务，而与举报人的合法权益相一致，二者之间构成一对举报答复的行政法律关系。概言之，针对行政机关不予答复或者迟延拒绝答复等行为，不可避免地会对举报人的知情权造成损害，故而未予答复很有可能属于行政不作为。司法实践当中大量案件的案由基本为因行政机关不积极履行答复义务或者未依法予以奖励等行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款第六项的规定，并结合前文的可诉性标准，针对举报答复行为本身不服的案件，因具体回复行为与举报人的举报权益间具有直接的利害关系，举报人符合原告主体资格，享有诉权利益。因此本文认为，毋论公益或自益性举报的划分，程序性的答复行为应当具有可诉性。据此，关于举报回复行为中不作为的主要形式可以大致归纳为明确作出不予受理决定、超过法定期限未予答复、未就举报事项及时处理和履行职责不当等。

综上，第一阶层的答复行为本身具有独立的程序价值，法院在受理这类案件时应当注重，以行政不作为的认定标准为预设，将审查的落脚点放在行政机关针对举报事项，是否在法定期限内办结以及履行相应告知义务等。即遵循行政机关的“不作为”违法行为的裁判逻辑，肯定举报答复行为本身具有可诉性。客观上，此种审判思路将进一步促进举报制度的价值实现。但需要明确的是，以上行政不作为的司法确认都应遵循的一个基本前提在于举报制度具有相应的法律法规为基础。而对于不具备法律依据的举报人，若就举报事项未予回复等不作为行为本身，提出责令行政机关作出立案或者行政处罚决定的诉讼请求，则通常缺乏司法审查的必要性和可行性而不被支持。概言之，肯定程序价值下的举报答复行为具有可诉性的立场，一方面利于对公民正当权益的保障与维护;另一方面也将积极实现司法裁判对公权力机关全面履行职责的监督。

2.实体性答复行为

本文将涵盖行政处理行为的结果告知视为实体性答复行为，即举报人若对行政处理行为的答复结果不服，是否可诉将会因为自益性和公益性的区别而有所不同。当前，实践中各地法院对举报人诉讼请求往往不加以区分，审查对象和范围程度不尽一致。例如有的法院并没有依据诉讼请求对行政处理行为和举报答复行为进行区分，有的法院则对两部分行为均进行了全面审查。前一种审查方式通常忽视了举报答复行为与行政处理行为之间的区别，往往以程序性审查替代实质审查，造成自益性举报人的真正诉求得不到实际审理。依照本文所确定的可诉性标准对实体性的答复行为可诉性进行审查，关键在于明确以下两点:一是举报人是否属于利害关系人并具有原告资格，审查的核心在于评判举报人主张的诉求利益是否属于值得行政法保护的主观公权;二是针对被举报的违法事项的行政处理行为是否确实对该主观公权造成了实际影响。理论上，举报人既可以诉请不服行政处理结果的答复，也可以单独就行政处理行为本身提起诉讼。但是因举报答复本身的行为特征，实践中，举报人基于依托举报权的行使从而获得结果回复，才享有对行政处理行为不服而提出诉讼请求的权利。本文认为，针对实体性的答复行为便需要优先明确公益和自益的不同来审查。公益性举报一般不可诉，而自益性举报可诉的定论也不能一概而言，应借助保护规范理论分别讨论举报人欲维护的私益是否属于主观公权，再结合个案具体判定。

(1)自益性举报答复行为

对于实体性的举报答复行为，确认原告资格有无的重点在于审查举报人是否享有合法的值得保护的主观公权，同时能否具有充足证据表明该主观公权利益明显受到或者可能受到行政行为的损害。申言之，自益性举报人也并不必然具有原告主体资格。仍然需要在保护规范理论的审视之下，判断举报人的主观权利是否遭受实际影响。在此，对是否属于主观公权的认定应当回归到行政机关在实施行政行为时，依据的行政实体法或程序法。着重考量该领域实体法或程序法规范所欲保护的权益是否涵盖举报人诉请的利益，而不局限于行政诉讼法或司法解释。例如在王西峰与锡山区市场监管局举报上诉案中，行政机关对其撤销了被举报人的处理决定回复的辩称理由为，被举报的违法企业作出的行政处罚对上诉人的消费者权益没有直接影响，但这一理由被二审裁定予以否定。虽然举报人消费维权的民事救济无须以行政处罚决定为必要条件，但是，本案当中因举报人作为消费者客观上确实因产品问题遭受了利益损害，认定企业是否存在违法的决定势必会影响消费者在维权时的证据证明。因此，不能否认该处理结果与消费者自身利益相关。故此，该答复行为可诉。

概言之，即使是出于维护自身利益的举报人也不一定具备正当原告资格，仍需要结合具体的私益是否属于值得保护利益进行判断。如果该私人利益能够寻求民事救济，那么就应当依民事诉讼处理。由此可以得出，为保证司法资源的节约和有效利用，对此类集合性权益应当作出严格的限制和解释，遵循民事诉讼与行政诉讼之间合理分工的理念。

(2)公益性举报答复行为

追溯行政领域范围内举报制度的设立初衷，在于赋予任何人提出举报的权利以监督违法行为，触发行政机关开启行政调查处理。从而扩大公众参与行政管理活动，督促公权力机关依法积极履行职责。出于维护公共利益的举报行为，其主观目的和客观效果主要表现为向有关机关揭发告知违法行为，并督促行政机关依法履行查处违法行为的法定职责。此种情形下，公益举报人与被举报违法行为的处理结果不存在利害关系，即使确有某种利益损害但也仅属于反射利益，对行政处理行为并不享有诉权。因此，公益性举报的价值和效果在于向行政机关提供违法信息，以促进具有相应职权的行政机关依法履行监管职责。概言之，应当区分看待行政机关针对公益性举报的答复行为本身以及涵盖被举报事项的行政处理行为之答复，二者既相互统一也各自独立。即上文所述，对具备独立程序价值的答复行为本身，毋论公益或是私益举报，均可以提起诉讼。但在实体性的答复行为中，公益举报人因不属于利害关系人，而不享有对涵盖答复或者未予答复的行政处理行为不服的诉权。法院对于此处的未予答复行为一般认定为事实行为，仅属于轻微程序违法，并未影响举报人的合法权益，不具有可诉性。

综上，笔者认为举报类案件答复行为可诉性的区分标准并不在于自益或是公益举报性质的不同，而是应当以是否涵盖行政处理而将答复行为进行区分化界定，进而结合不同的领域和类型化的私益，认定举报人的诉求利益是否属于主观公权，以实质影响为本质的判定准则，来确认不同举报人的原告资格。

(三)关于公益性举报的进一步思考

诚然，就公益性举报而言，理论通说与司法裁判基本持不可诉的态度。不可否认，严格限制公益性举报的原告主体资格，具有法理的正当性和现实因素的合理性。但是，鉴于当前诸如环境问题、食品安全等与广大公民生命健康等息息相关的生活领域的违法性事项始终存在难以惩治。笔者认为对公益性举报答复行为不应当全盘否定，就个别领域的公益举报类诉讼案件，有必要适度扩张原告的主体资格，进而促进我国举报类诉讼以及公益诉讼制度的完善。

2018年3月初，最高院公布的关于行政公益诉讼的司法解释正式确立了以检察机关作为“公益代表人”的行政公益诉讼“唯一”原告主体资格，而尚未赋予公民以及社会团体起诉权。对于环境领域的公益诉讼除了检察机关之外，个别团体或者公民个人均无法以自己的名义对违法者提起诉讼。固然，基于行政法主观诉讼理念限定下，一般公民或社会组织不属于环境破坏的直接利害关系人，因此对于公共利益的违法事项不享有诉之利益。然而，笔者认为全盘否定公益举报人的起诉权，显然将难以应对始终存在的环境等领域问题。

申言之，由于环境领域的破坏性问题本身存在较强的时效性，扩张速度通常难以控制。公民作为环境利益最直接的感受者，能够最快速地反映环境问题。倘若只赋予检察机关起诉权，那么对于行政机关不作为的监督以及环境破坏的控制将产生滞后性，而最终可能不利于环境问题的治理与保护。因此，笔者认为针对环境领域的公益性举报，如果公民对行政机关未及时答复或者调查处理行为不服，那么作为环境危害最直接的受作用者，公权力机关的有力监督方，理当享有有限度的原告主体资格。在客观诉讼理念的有益补充之下，更好地达到督促相应领域的公权力机关积极履行职责的效果。

此外，纵观世界各国，尤其是西方发达国家，构建客观诉讼理念下公民或者社会团体享有对环境问题的起诉资格俨然成为一大趋势。例如美国环境行政公益诉讼制度，已经于多年的司法实践中逐步确立了私人检察官理论，开创公民个人或者社会团体就环境问题享有原告资格的诉讼制度先河。正式确认公民或者社会团体，一旦有充足证据证明行政机关的行政调查处理不作为等行为，并有确切证据证明有损其享有的值得法律保护的环境权益等，便能作为原告提起诉讼。同时，大陆法系国家的代表之一德国，同样构建了以专门行政法院处理公民或者社会团体提起环境行政公益诉讼的制度。由此观之，大部分发达国家对环境行政公益诉讼领域内的原告主体资格认定，呈现出多元化的开放姿态。在经济与环境共生共进的时代背景下，我国也应当顺势而为，积极吸取有益的诉讼制度与司法实践经验，并结合我国的社会国情，在限制滥诉的前提下，实现环境领域内公益性举报的可诉性，提供和健全监督公权力机关行政的制度保障。通过检察机关、公民个人以及社会团体之间形成多元化的连接机制。在资源得到整合的前提下，更好地达到“各司其职”的法律效果。

结语

法谚“有权利必有救济”，控制行政权力与保障相对人的救济亦是我国行政法的基本立场。一方面，将有利于深化我国行政法治理论的发展。另一方面，通过研究举报答复案件这类实务热点问题，将能进一步扩充行政行为可诉性的研究广度，利于丰富我国权利救济理论的发展并完善行政行为合法性体系建设。由于举报的事项涵盖行政管理的不同领域，举报答复行为本身兼具程序行政行为属性和实质影响的多重内涵，能较为深刻地反映出行政行为与相对人权益冲突的固有矛盾。而保证公民的基本权益不受侵犯，并享有司法救济的保障也是依法治国的要义所在。应当从立法上加快对举报程序和救济制度的完善，从司法上细化审查的标准以达对该类行为的控制。既要完善举报人的诉讼权益保障，从根本上助力于行政机关依法履行行政职能，提升执法能力建设，也要防止滥诉对于司法资源的浪费，以健全行政行为可诉性的研究。

作者简介

曾哲：法学博士，西南政法大学教授，博士生导师，盈科重庆兼职律师。

梭娅：西南政法大学行政法学院。